Mohla mít Morava po roce 1948 vlastní parlament a vládu?

Nad jedním návrhem poválečné československé ústavy

Kdo by se na základě nadpisu článku domníval, že snad komunisté byli v roce 1948 v pokušení dát Moravě parlament a vládu, pochopitelně by se mýlil, komunisté nikdy nic takového samozřejmě neměli nikdy v úmyslu (ale v tom se koneckonců nelišili od většiny ostatních Čechů). Návrh ústavy, o němž se tu hodlám zmínit, byl zveřejněn „už“ v lednu 1948 a pochází od tehdejší Československé strany národně socialistické. Po skončení druhé světové války byl v Československu nastolen nový „lidově-demokratický“ režim a všichni politici se shodli, že by měla být zavedena i nová ústava. Za tím účelem bylo v roce 1946 zvoleno i Ústavodárné národní shromáždění, jehož úkolem mělo být novou ústavu sestavit. Jeho práce na ústavě ale postupovala velmi pomalu, takže se některé politické strany Národní fronty rozhodly zveřejnit svůj návrh. Jednou z nich byla i jmenovaná Československá strana národně socialistická, která svůj návrh zveřejnila počátkem roku 1948. Pro Moravany je ten návrh zajímavý tím, že předpokládá existenci zemských sněmů a zemských vlád. Částečným vysvětlením pro to je skutečnost, že návrh vypracoval brněnský univerzitní profesor Vladimír Kubeš, s návrhem však musela logicky souhlasit celá strana, pokud byl obsažen v ústavě, kterou představovala pod svým jménem. Pojďme se nyní podívat, jakou míru autonomie pro země návrh ústavy představoval.

V hlavě druhé, která pojednává o moci zákonodárné se píše:
§ 14.
1. Moc zákonodárnou v Československé republice vykonává Národní shromáždění a zemské sněmy.
2. Jejich působnost a vzájemný poměr určuje tato ústavní listina.
3. Národní shromáždění a zemské sněmy nemohou přenésti zákonodárnou působnost na jiného.
§ 15.
1. Národní shromáždění má pro celé území Československé republiky výlučnou moc zákonodárnou, pokud není ústavním zákonem přenesena na zemské sněmy.
2. Pokud zákon Národním shromážděním usnesený neustanovuje jinak, platí pro celé území Československé republiky.

Zásadní je samozřejmě oddíl o zemských sněmech, který zároveň stanovuje okruh pravomoci zemí:
III. Zemské sněmy
§55
1. Zemský sněm český má 100 členů, moravskoslezský 60 členů a slovenský 70 členů.
2. Sídla zemských sněmů jsou zemská hlavní města (Praha, Brno, Bratislava).
§56
1. Zemským sněmům náleží pro jejich územní oblast v rámci zákonů Národního shromáždění moc zákonodárná ve věcech:
a) obecné vnitřní správy okresní a obecní;
b) financí svazků územní samosprávy;
c) kulturních;
d) zdravotních;
e) sociální péče ústavní i mimoústavní;
f) dopravních, pokud jde o zřizování a udržování silnic, cest a mostů nestátních;
g) stavebních;
h) vodohospodářských, pokud jde o úpravu vodních toků, nádrží a jiných vodních děl, zřizování rybníků, vodovodů a kanalisací;
ch) elektrisačních;
i) zemědělských a lesnických;
j) živnostenských;
k) v ostatních věcech, když zákon Národního shromáždění k tomu zemské sněmy zvláště zmocní.
2. Zemským sněmům přísluší se raditi a podávati návrhy s hlediska zájmů země a jejího obyvatelstva:
a) o připravovaných zákonech a vládních nařízeních;
b) na vydání nových zákonů a vládních nařízení;
c) o vydaných zákonech a vládních nařízeních.
3. Zemským sněmům přísluší se usnášeti ve správních věcech:
a) o jednacím řádu pro komise zemského sněmu a zemskou vládu;
b) o zemském plánu hospodářském, zemském rozpočtu a závěrce;
c) vykonávati kontrolu nad zemskou vládou v rámci své normativní činnosti.
4. Členové zemské vlády jsou povinni odpovídat na interpelace členů zemského sněmu.
§ 60.
1. President republiky svolá zemské sněmy nejpozději do čtyř týdnů ode dne voleb.
2. Může odročit zemský sněm nejdéle na dva měsíce a nejvýš jednou v roce.
3. Může rozpustiti zemský sněm. Nové volby se konají do 60 dnů ode dne rozpuštění.
4. Zemské sněmy mohou odročiti své zasedání nejdéle na 3 měsíce.
§ 66.
1. Návrhy zemských zákonů mohou vycházeti od vlády republiky, od zemské vlády nebo od členů zemského sněmu za podmínek jednacím řádem stanovených.
2. Ke každému návrhu budiž přiložen rozpočet o finančním dosahu osnovy, podrobný návrh na úhradu potřebného nákladu a potvrzení, že vláda republiky nemá proti návrhu námitek.
§ 67.
Zemské zákony podpisuje president republiky, předseda vlády republiky, předseda zemského sněmu, předseda zemské vlády a člen zemské vlády, výkonem zákona pověřený.
§ 68.
Usnesení o zemských zákonech, kterým president republiky odepřel podpis, nelze vyhlásit.
§ 69.
1. K platnosti zemského zákona je třeba, aby byl vyhlášen ve Sbírce zákonů a nařízení republiky Československé.
…
§ 72.
1. Ústavní soud zkoumá všechny zemské zákony, zda jejich obsah neodporuje zákonům Národního shromáždění.
2. V době, než o platnosti zemského zákona rozhodne ústavní soud, mají v pochybnosti zákony Národního shromáždění přednost.

V hlavě čtvrté ústavy se pak hovoří o zemských vládách (společně s ustanoveními pro vládu republiky):
§ 100.
1.
Zemské vlády se skládají z předsedy, jeho náměstků a pověřenců.
…
3. Zemské vlády jmenuje a propouští (tj. rozpouští) president republiky, který též určí obor působnosti jednotlivých pověřenců.
§ 102.
Členové zemských vlád vykonávají do rukou presidenta republiky slib podle § 89.
§ 103.
1. Zemská vláda i jednotlivý její člen jsou odpovědni vládě (tj. republikové) a v rámci normotvorné činnosti zemských sněmů také zemskému sněmu.
…
§ 104.
President republiky propustí zemskou vládu nebo jejího člena, kterému byla vyslovena nedůvěra, a určí, kdo povede zemské vládní věci, pokud nová zemská vláda nebude sestavena nebo jmenován nový člen zemské vlády.
§ 106.
Zemským vládám přísluší:
a) výkonná moc ve věcech, jež náleží do působnosti sněmů (§ 56);
b) výkonná moc ve věcech, jež na ně přešla nebo bude přenesena ve věcech státní správy;
c) vydávati nařízení zemská v případech a v mezích, které stanoví buď zákon nebo vláda republiky (§§ 11 a 12);
d) kontrola nad nižšími orgány obecné vnitřní správy.
§ 107.
…
2. Zemská nařízení podpisuje předseda vlády republiky nebo některý jeho náměstek, předseda zemské vlády nebo některý jeho náměstek a nejméně polovina členů zemské vlády, zejména členové, pověření jeho provedením.
3. Nařízení, jež předseda vlády republiky nebo jeho náměstek odepřel podepsati, nelze vyhlásiti.
…
§ 108.
Počet a působnost jednotlivých odborů zemské vlády upravuje se zákonem Národního shromáždění.
§ 109.
Členové zemské vlády řídí zemskou agendu v souladu s nadřízeným ministerstvem. Nedosáhne-li se tohoto souladu, rozhodne vláda republiky.

Co nám tento neuskutečněný pokus ještě může říct dnes? Můžeme si z něj vzít nějaké poučení či inspiraci? V dnešní době by taková ústavní úprava byla jistě lepší než nic (čili než dnešní stav), nicméně míra samosprávy daná tímto návrhem ústavy taky není ani nijak oslnivá. Zařazení kulturních záležitostí do kompetencí zemí je jistě chvályhodné, otázka však je, zda bylo myšleno, že do toho patří všechny kulturní záležitosti, které dnes považujeme za potřebné pro vytváření a udržení národního vědomí, například možnost provozovat vlastní rozhlasové a televizní stanice včetně možnosti regulovat jejich provoz. V § 56 nevidím nikde zmínku o školství, což je poněkud povážlivé, to by také mělo být v kompetenci zemí a nemožnost zemí rozhodovat podle daného návrhu o svém školství nemůže být dostatečně zmírněna ani ustanovením bodu 2 § 56, že zemské sněmy můžou předkládat své připomínky centrálnímu parlamentu a vládě k návrhům jimi přijímaných zákonů. Zařazení zdravotnictví do oblasti pravomocí zemí je rovněž dobré a protože není v návrhu zdravotnictví nijak specifikováno, jednalo se patrně o zdravotnictví jako takové v celku, což byl návrh pro země mnohem výhodnější než je pravomoc dnešních krajů nad zdravotnictvím, zvlášť pokud by návrh zahrnoval pravomoci, které má dnes ministr zdravotnictví. Naopak pravomoc nad dopravou je v návrhu dost malá, hlavní slovo by podle něj měl i nadále československý stát a Morava by toho se svou dopravní sítí mnoho nezmohla a jak dnes vidíme na tom, že český stát dává přednost napojení jednotlivých částí Moravy na Prahu než propojení jednotlivých částí Moravy navzájem, je to vada dost podstatná. Pravomoc nad „financemi svazků územní samosprávy“ (tj. nad zemskými financemi) je samozřejmá věc, byla by nejen ostuda, kdyby v návrhu nebyla, ale bylo by to úplně nemožné. Pravomoc ohledně vodohospodářských věcí nevypadá jako nic moc, ale je dobře, že návrh neumožňoval, aby centrální vláda zasahovala do moravské krajiny stavbou přehrad (na rozdíl od dneška). Stavebnictví je rovněž rozumná a vítaná věc, do toho patří třeba podpora bytové výstavby a těžko si lze představit důvod, proč by toto nemělo být v pravomoci moravské země. Pravomoc zemí nad „elektrisací“ je myslím nicotná, protože podle mě se tím myslela elektrifikace, to už ale dnes nemá smysl, neboť elektřina už je zavedena všude. Proti přidělení zemědělství a lesnictví do pravomoci zemí nelze nic namítat; moravská autonomní vláda (a sněm) by mohla například regulovat druhovou skladbu lesů a tak ovlivňovat podobu moravské krajiny, což je opět záležitost, kterou je opravdu více než žádoucí ponechat v pravomoci zemí; o zemědělství lze říct totéž. K poslední záležitosti přiřazené návrhem do pravomoci zemí, totiž věcem živnostenským, nedokážu říct nic bližšího. Otázka totiž je, co vše pod toto vlastně patří. Lze si představit téměř cokoli (od nařízení o bezpečnosti práce až po stanovení kvality výrobků), je ale otázka, zda by pravomoci v této oblasti Moravě vydržely dlouho, neboť v současné době je tlak tyto věci co nejvíce sjednocovat v co nejvíce státech, a to vlivem rozvoje mezinárodního obchodu a požadavku na stejné podmínky pro všechny. Mnohé živnostenské aktivity jsou však poskytovány vždy na místní úrovni (třeba pohostinství) a zde by nebyla potřeba zemím moc nad nimi odebírat.
Podstatné vady návrhu ústavy z roku 1948 jsou dvě. Za prvé: v návrhu ústavy není v pravomocích zemí žádná zmínka o daních. Z toho ale vyplývá otázka, co by tvořilo příjem zemí a tedy i Moravy. Věc měla být patrně určena ve zvláštním zákoně, ale to je dost nedostatečné řešení. Co je v ústavě, je zaručeno poměrně jistě (záleží samozřejmě na trvalosti státního a společenského zřízení vůbec a pak také na obtížnosti či snadnosti změny ústavy), naproti tomu obyčejný zákon lze snáze změnit, v československém parlamentu by bylo jednodušší prosadit proti vůli Moravy změny ve financování zemské samosprávy. Druhou achilovou patou návrhu byla slova v rámci zákonů Národního shromáždění. To totiž znamená, že v oblastech, které jsem krátce vyjmenoval a popsal, nemohly země vydávat zákony zcela podle vlastní vůle, měly být omezeny vůlí centrálního československého parlamentu. Nejspíš by to v praxi vypadalo tak, že československý parlament by vydával všechny podstatné zákony i pro oblasti, které ústava přenechávala zemím, a zemím by asi v těchto oblastech přenechával jen podružná rozhodnutí.
Myslím, že nebude moc pochybností o tom, že pro Moravu by v rámci Československa bylo spravedlivé jen postavení jakožto rovnoprávného člena federativně uspořádaného celku. Jenže návrh ústavy z roku 1948 federalistický nebyl. Podstatou federace je to, že státní záležitosti jsou rozděleny do dvou skupin, z nichž jedna náleží federaci, jedna členským státům. Toto rozdělení pravomocí je předem jasně dáno a žádná ze stran nemůže zasahovat do záležitostí druhé strany. Nemůže tedy být řečeno, že členské státy federace můžou přijímat zákony v rámci federálních zákonů – pokud mají členské státy přiděleny nějaké oblasti působnosti, pak mají neomezené právo přijímat pravidla v nich. Rozdělení pravomocí mezi federaci a členské státy se kromě toho řeší přesně opačně než bylo dáno v návrhu ústavy z roku 1948. Zatímco v návrhu československé ústavy bylo výslovně jmenováno, co je postoupeno zemím, ve federálních ústavách se naopak vyjmenovávají pravomoci federace podle zásady, že vše, co není jmenováno jako pravomoc federace, je pravomoc členských států. To je ve skutečnosti výhodnější pro členské státy, protože nelze dopředu vědět, co bude v budoucnu třeba upravit zákony či jinými státními opatřeními (třeba před stopadesáti roky nikdo netušil, že bude jednou existovat letectví) a jestliže se objeví nové záležitosti vyžadující úpravu zákonem či vyžadující státní zásah (dnes například klonování), pokud taková záležitost nebude uvedena ve federální ústavě, automaticky připadne do pravomoci členských států. (Samozřejmě pokud se ukáže, že je vhodné, aby nová záležitost přešla (aspoň zčásti) do pravomoci federace, je možné změnit federální ústavu, to však bývá poměrně složitá věc a vyžaduje souhlasu většiny členských států či jejich lidu). Československá ústavní úprava ale umožňovala úplný opak, rozšiřování pravomocí centrálního států o nové záležitosti, kdežto země by zůstávaly stále u svých nečetných pravomocí výslovně uvedených v ústavě. Nerovnost mezi československým státem a zeměmi (respektive podřízenost zemí státu) v návrhu ústavy je zjevná i z toho, že ústava zemím předepisovala předem, jak mají vypadat jejich samosprávné orgány (předepisovala jim třeba velikost zemských sněmů), jak mají fungovat (viz ustanovení o interpelacích zemských ministrů) a dokonce, že na jejich chod měl mít vliv stát (svolávání směmů prezidentem ČSR, podpisování zemských zákonů předsedou vlády ČSR, dokonce určování oboru působnosti zemských ministrů prezidentem republiky)).
Kromě této úpravy byl součástí návrhu ústavy i dodatek, který představoval druhou variantu ústavy, nepočítal s existencí zemských sněmů a vlád, ale s existencí národních rad, což by byli poslanci Národního shromáždění (tj. československého parlamentu) zvolení v té které zemi, a ty měly nahrazovat funkci zemských parlamentů a vlád. Mám pocit, že centralisticky myslící Češi by chtěli spíš tuto úpravu uspořádání státu.

§ 16.
…
2. Poslanci Národního shromáždění, zvolení v Čechách, tvoří českou národní radu, poslanci, zvolení na Moravě a ve Slezsku tvoří moravskoslezskou národní radu, a poslanci zvolení na Slovensku, slovenskou národní radu.
§ 17.
…
2. V prvním týdnu každého čtvrtletí konají národní rady schůze v zemských hlavních městech (Praha, Brno, Bratislava). Schůze v zemských hlavních městech se mohou prodloužiti jen potud, pokud nekolidují se schůzemi Národního shromáždění.
…
§ 38.
1. K usnesení zákona, jímž se upravují:
a) obecná vnitřní správa okresní a obecní;
b) finance svazků územní samosprávy;
c) kulturní;
d) zdravotnictví;
e) sociální péče ústavní i mimoústavní;
f) věci dopravní, pokud jde o zřizování a udržování silnic, cest a mostů nestátních a provoz na nich;
g) věci stavební;
h) věci vodohospodářské, pokud jde o úpravu vodních toků, nádrží a jiných vodních děl, zřizování rybníků, vodovodů a kanalisací;
ch) věci elektrisační;
i) věci zemědělské a lesnické;
j) věci živnostenské,
může se Národní shromáždění k návrhu aspoň jedné poloviny celkového počtu některé národní rady rozstoupit v národní rady.
2. O sporech, zda jde o věci uvedené pod lit. a-j, rozhoduje ústavní soud.
§ 49.
…
2. Zákon, usnesený národní radou, platí jen v tom území, na němž byli zvoleni poslanci, kteří tvoří tuto národní radu.
§ 57.
…
3. Národní rady jsou oprávněny kontrolovat veřejné hospodářství příslušné země, voliti výbory a usnášet se na adresách a resolucích.
§ 75.
1. Vláda republiky se skládá z předsedy vlády, jeho náměstků, ministrů pro správu zemí, ostatních ministrů a státních tajemníků.
…
§ 80.
1. Ministrům pro správu zemí může býti vyslovena nedůvěra příslušnou národní radou; ministři mohou žádati své národní rady o vyslovení důvěry.
…
§ 87.
1. Vnitřní správu státní a samosprávnou obstarávají zemské, okresní a místní národní výbory, pokud není nebo nebude zákonem svěřena jiným orgánům.
…
§ 88.
…
2. … Zákon ustanovuje, v kterých věcech jsou zemské národní výbory podřízeny vládě a jednotlivým jejím členům.
§ 89.
1. Ve vládě a před Národním shromážděním je zemská správa zastoupena ministrem pro správu země.
2. Předsednictvo zemského národního výboru podává národní radě při čtvrtletních zasedáních podrobnou zprávu o stavu země a předloží zejména zemský rozpočet a uzávěrku zemského hospodářství.
§ 96.
1. Zemský národní výbor může býti rozpuštěn vládou republiky, ostatní národní výbory zemským národním výborem, neplní-li řádné svých úkolů, překročují-li svou působnost, nebo ohrožují-li svou činností řádný výkon veřejné moci.

K tomu, abychom si o motivech vytvoření návrhu ústavy Československa Stranou národně socialistickou v roce 1948 a tím pádem i o jeho konkrétních ustanoveních udělali bližší obraz, dobře poslouží předmluva, která byla k vydání návrhu ústavy přidána. V ní se o žádaném charakteru státu psalo toto:
Ale chceme také stát jednotný, zejména pokud jde o poměr ke Slovensku.
Otázka jednotného státu je v ústavě řešitelná tak, že budeme mít jednotný a jediný sbor zákonodárný a dále jednotnou ústřední vládu. To by bylo řešení s hlediska zájmu československého státu zdaleka nejlepší. Moc výkonná by při tom mohla býti zdravě decentralisována tak, aby požadavky země České, Moravskoslezské a Slovenské mohly býti v rámci jednotného státu plně uspokojeny.
Jako nejkrajnější ústupek byla vypracována dvě řešení. Při řešení jednom máme tři zemské celky s malými zemskými sněmy a se zemskými vládami. Kompetence těchto zemských sněmů a zemských vlád je vypočtena taxativně. Všechno ostatní patří jednotnému ústřednímu parlamentu a jednotné vládě. Při řešení druhém nemáme zvláštní zemské sněmy, ani zvláštní zemské vlády, avšak v jediném a jednotném sboru zákonodárném a v jediné a jednotné vládě je volena taková úprava, že v otázkách, týkajících se výlučně Slovenska (resp. i ostatních zemí) nemohou býti Slováci (resp. Češi) majorisováni.
Pokud jde o konkretisaci ideje národní, mluví košický program o dvou národech, českém a slovenském. Nevím, zda s hlediska československého státu je to řešení nejšťastnější. V každém však případě budeme muset bratrsky usilovat o to, aby těchto rozdílů, jsou-li tu jaké, bylo v budoucnosti co nejméně, a tak abychom dosáhli jednoho dne skutečně jednoty a spojení Cechů a Slováků v jediném národě československém.
Není proto třeba, aby se v nové ústavě tato rozdílnost dvou národů výslovně zdůrazňovala. Úplně stačí, aby nová ústava mluvila o národním státě Čechů a Slováků. Vždyť chceme stát národní a nikoliv národnostní.
Z myšlenky národního státu vyplývá ostatně také ten důsledek, že nová ústava nebude již znát problém ochrany menšin. Příslušná ustanovení dosavadní ústavní listiny o ochraně menšin budou v nové ústavě tedy vypuštěna.
Další podstatná změna vyplynula z požadavků Slovenska. Naše strana sice jest proti jakékoliv decentralisaci moci zákonodárné, neboť decentralisace, a to důsledná, je pro naše poměry na místě jen, pokud jde o moc výkonnou. Přesto však, přihlížejíc k reálným skutečnostem dnešního politického dění, předkládá dvě alternativy, a to jednak alternativu rozestupovou, při níž by jednotné Národní shromáždění se v určitých případech rozestupovalo na zemské sněmy (národní rady), český, moravskoslezský a slovenský, a která je připojena v dodatku, jednak alternativu zemských sněmů. Proti nezdravému dualismu dvou celků vracíme se ke staré myšlence tří zemí: země České, Moravskoslezské a Slovenské.
…
V jednotlivých zemích jsou vlády zemské, skládající se z předsedy, jeho náměstků a pověřenců. Zemská vláda i jednotlivý její člen jsou odpovědni vládě a v rámci normotvorné činnosti zemských sněmů také zemskému sněmu. V koncepci alternativy rozestupové, připojené v dodatku, vláda republiky se skládá z předsedy vlády, z jeho náměstků, ministrů pro správu zemí, ostatních ministrů a státních tajemníků. V této koncepci ministrům pro správu zemí může býti vyslovena nedůvěra příslušnou Národní radou.
…
Podle koncepce alternativy zemských sněmů odpadají zemské národní výbory, poněvadž jejic působnost se rozděluje mezi zemský sněm a zemskou vládu. Naproti tomu podle koncepce alternativy rozestupové zemské národní výbory samozřejmě existují.
…
K návrhu je připojen dodatek, který pojednává o alternativě rozestupové. Z technických důvodů byla zvolena tato forma. Alternativě rozestupové zásadně dáváme přednost, avšak podle všech dosavadních známek nemá tato alternativa naději, že bude na příslušném foru přijata.
Jak vidíme, tvůrci ústavy (respektive její zadavatelé) si nepřáli narušení unitárního charakteru Československa. Jak je v předmluvě napsáno, ústava hovořila o českém a slovenském národě a moravském se vůbec neuvažovalo, tím spíš, že i Slováci měli podle národních socialistů splynout s Čechy. Slova o nezdravém dualizmu dokonce ukazují, že moravská samospráva nebyla vytvořena pro Moravu samotnou a potřeby jejích obyvatel, ale proto, aby se stát neskládal ze dvou celků; Morava tedy vlastně měla sloužit v podstatě zájmům jiných, byla jakýsi „ten třetí vzadu“. Po přečtení těchto slov bude sotva jasné něco jiného než to, že návrh československé ústavy z počátku roku 1948 sice byl pro Moravu pořád lepší než to co přišlo za necelý rok a trvá v důsledcích dodnes, avšak jeho obsah pro Moravu uspokojivý nebyl. Je to návrh historicky zajímavý a teoreticky, pokud by byl skutečně uplatněn, mohl vzbuzovat naděje, že by země moravská usilovala časem o zvětšení svých pravomocí. Pro nás dnes už ale tento návrh jinak než historicky zajímavý není. Jak jsem už napsal, minimální požadavek dnes je požadavek na federaci a uspořádání federace je jiné, řídí se jinými zásadami než ve stručnosti probraný návrh. Jeho hodnota pro dnešek je kromě historické asi už jen ta, že může sloužit i nám jako příklad, co je pro dnešek nevhodné a na co nelze přistoupit, kdyby s něčím podobným někdo přišel dnes.

Advertisement