Evropská unie a americká unie

Srovnání federalizmu USA a současného stavu Evropské unie (převzatý text)

Pomalu ale jistě se blíží volby do evropského parlamentu. Moravané budou muset zaujmout své vlastní stanovisko k současné Evropské unii, co od ní očekávají, co se jim na ní nelíbí, jakou si představují její budoucnost, to vše těsně souvisí s tím, jaké má být postavení Moravy v rámci EU. Moravany však nemyslím jen stejnojmennou politickou stranu, ale vůbec všechny Moravany. Mám pocit, že mezi Moravany mírně převládá k Evropské unii kladný postoj, motivovaný tím, že v EU jsou spatřovány pro budoucnost Moravy větší naděje než v České republice. Ale nevím, jak moc by ten vztah byl jiný, kdyby tohoto motivu nebylo. Když vstupovalo do Evropské unie Rakousko, znělo Rakouskem heslo „my jsme Evropa“. Ani v Rakousku s ním jistě všichni nebyly ztotožněni, otázkou by však bylo srozumění s takovým heslem na Moravě. Kladu si otázku, kdyby si Moravané od Evropské unie neslibovali vyřešení svých státoprávních problémů (třeba kdyby Morava vstupovala do EU samostatně už v roce 2004), zda by se lišil jejich postoj k ní od postoje Čechů, který je silně nedůvěřivý (EU je v české společnosti považována za nutné zlo).
Jestliže chceme patřit k nějakému společenství, nemůžeme se k němu stavět tak, že budeme stát stranou a budeme jen pasivně a s nadávkami přijímat, co s sebou členství v onom společenství přináší. V současné době ještě asi neplatí, že „my jsme Evropa“, protože Morava své vlastní místo v Evropské unii ještě nemá, ale pokud chceme, aby měla, měli bychom také mít vlastní aktivní postoj k podobě Evropské unie. Je přece jen na čase se touto věcí zabývat, už proto že v současné době zájem o Evropskou unii jako takovou mezi Moravany přebývá kdesi v krajinách, kde lišky dávají dobrou noc, a to není dobré. Řekl jsem si proto, že občas sem vložím nějaký text věnovaný Evropské unii, abychom si ujasnili, o co vlastně jde, proč to vzniklo, jaké jsou toho kladné a záporné stránky a co bychom na tom chtěli změnit či ponechat.
Možná sice není nejlepší začít zrovna tímto textem, ale já ho taky nezamýšlím jako uvedení do problematiky. Nebude ostatně problém se po uveřejnění dalších článků v této rubrice k tomuto článku vrátit. Ve fóru strany Moravané jsem kdysi kdesi zahlédl (ve vztahu k EU) tvrzení „jsme federalisté“, ale nelze odhadnout, nakolik je to mínění jen jednoho člověka či nakolik je to rozšířenější postoj. Tento článek pojednává o Evropské unii se zaměřením právě na otázky federalizmu. Přebral jsem ho z http://tf.webz.cz/jw/eu_a_usa.html (autorem je doktor práv Jan Wintr, člen Právnické fakulty Karlovy univerzity) a mírně jsem ho zkrátil o věty, které se mně zdají pro náš účel zbytečné, některé věty jsem přeformuloval, aby byly srozumitelnější širšímu čtenářstvu, doplnil zkratky, vysvětlil některá cizí slova apod. Vynechal jsem závěr, kde autor velmi stručně nasťiňuje dvě cesty, jimiž se Evropská unie může do budoucna ubírat. To totiž hodlám samostatně rozvést v některém budoucím článku na toto téma; kdo má o onen závěr zájem, může si ho přečíst v původním textu (viz odkaz výše). V několika případech jsem do textu vložil vlastní poznámku, což jsem vždy na daném místě označil.
Proč autor srovnává EU s USA, je v textu zdůvodněno a není to nečekané, Spojené státy americké byly vzorem federálního uspořádání evropským integračním teoriím už v 19. století (ano, tak už jsou myšlenky na sjednocení Evropy staré; ve skutečnosti jsou ještě starší, teprve ve druhé polovině 20. století však začaly být realizovány, což znamená, že na počátku procesu jsme i nejsme). Během 20. století se do pozornosti evropských teoretiků dostal i švýcarský federalizmus, o švýcarském vzoru se hodně mluvilo zejména v souvislosti s nedávnou tzv. evropskou ústavou; švýcarskému federalizmu tedy taky někdy v budoucnu zde budu věnovat pozornost.
(Ještě k tomuto textu: některé pasáže jsem se rozhodl – podle vlastního uvážení – zdůraznit tučným zvýrazněním některých slov, což v původním textu není.)

EVROPSKÁ UNIE A AMERICKÁ UNIE

1. Úvod

Jednou z možností, jak nahlížet na proces vytváření Evropské unie a na její povahu, je historické srovnání. Z historie známe případ, kdy se dosud suverénní státy k lepšímu zajištění svých zájmů spojily v jeden celek. Mám na mysli vznik Spojených států amerických (moje pozn.: v Evropě je příkladem samovolně, ze spodu vzniklé federace Švýcarsko). Obě integrace, americká a evropská, se samozřejmě od sebe odlišují – kromě doby, ve které k nim došlo, především metodou integrace a také, jak se zatím zdá, hloubkou, těsností integrace. Základ však zůstává týž – k lepšímu zajištění svých zájmů státy vytvořily útvar, který vybavily nemalými pravomocemi, jimiž se tento útvar prolamuje do jejich suverenity. Státověda a právní věda by v této souvislosti mohly mluvit o autonomním právním řádu nebo o přenesení části suverenity.
Spojené státy jsou vhodným modelovým příkladem nejen pro úspěšnost integrace, ale také pro svou teoretickou nespornost. Jedná se jednoznačně o federaci, patrně nejstarší dosud fungující případ federace a vzor pro vznik federací dalších.
Právě ve srovnání s americkým příkladem by proto mohly vyniknout specifické rysy Evropské unie, které ji odlišují od federace. V jednotlivých kapitolách budeme postupně srovnávat proces vzniku USA a EU a jejich základní charakteristiku, vymezení centrálních pravomocí, unijní orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní a konečně postavení členských států, což je klíčový problém této práce.
Popsané srovnávání je především srovnáváním institucí jakožto teoretických výtvorů definovaných mezinárodněprávní a ústavněprávní teorií a také praxí. Nebudeme se tedy podrobněji zabývat historickými situacemi, v nichž obě unie vznikly, fungovaly a fungují, byť historické a geografické odlišnosti musíme mít stále na paměti.

2. Spojené státy a jejich vznik

Evropská a americká integrace se od sebe liší už způsobem svého vzniku. Zatímco americké státy prodělaly poměrně rychlou cestu přes konfederaci k federaci, Evropská unie byla založena a dodnes stojí především na mezinárodněprávním, smluvním základě.
Američané rok po Prohlášení nezávislosti schválili Články Konfederace a trvalé unie (moje pozn.: 1777). Jedná se jak o jakousi ústavu, byť zatím pouhé konfederace, tak i o mezinárodní smlouvu. Argumenty pro to, že se jednalo o ústavu, jsou dva. Za prvé – podle textu schválili Články delegáti Spojených států amerických shromáždění v Kongresu, tedy zvláštním tělese; Kongres je schválil, nikoli pouze připravil návrh. Za druhé – v závěrečné části se mluví přímo o “ústavních článcích”. Rysy mezinárodní smlouvy jsou patrné v požadavku schválení článků všemi státy. Tento dualismus je charakteristickým rysem konfederace.
Jednotlivé státy se podle Článků spojily do trvalé unie “ke společné obraně, zajištění svých svobod, jakož i svého vzájemného a obecného blahobytu”. Svobodní obyvatelé států měli právo volného pohybu po celém území unie a všude požívali týchž práv jako domácí obyvatelé. Obecně platil článek II.: “Každý stát si zachovává svou svrchovanost, svobodu a nezávislost, jakožto i veškerou moc, soudní pravomoc a veškerá zákonná práva, jež nejsou touto konfederací výslovně postoupena Spojeným státům, shromážděným v Kongresu.” Věci společného zájmu řídil Kongres, složený z delegátů jednotlivých států. V Kongresu měl každý stát jeden hlas; rozhodovalo se prostou většinou nebo, v určitých případech, kvalifikovanou většinou devíti hlasů. Kongres byl vybaven řadou pravomocí, především zahraničněpolitických a obranných, a Články stanovily množství zákazů pro státy ve věcech, jež náležely Kongresu. Podle čl. VIII. Článků Konfederace “…výdaje … se hradí ze společné pokladny, do níž přispívají jednotlivé státy úměrně hodnotě všech pozemků uvnitř každého státu …”.
Zdá se, že Kongres byl dostatečně vybaven pravomocemi a prostředky, avšak ve skutečnosti tomu tak nebylo. Alexander Hamilton o tom píše: “Velkou a klíčovou vadou nynější Konfederace je princip vydávání zákonů pro státy či vlády jako celky či kolektivy a nikoli pro jednotlivce, z nichž se tyto státy skládají. Ačkoli tato zásada není uplatňována u všech pravomocí postoupených Unii, proniká a ovládá ty, na jejichž výkonnosti závisí všechny ostatní. Kromě pravidla poměrného rozdělení Spojené státy nic neomezuje v požadavcích na lidi nebo peníze; nemají však žádnou pravomoc, aby něco z toho vymáhaly prostřednictvím nařízení vztahujících se na jednotlivé americké občany. Z toho plyne, že rozhodnutí v takových záležitostech – jakkoli jde teoreticky o zákony, jež jsou pro členy Unie ústavně závazné – zůstávají v praxi pouhými doporučeními, která mohou jednotlivé státy dle libosti buď následovat nebo pominout.” Z této slabiny Konfederace vyvodili otcové americké Ústavy klíčové zásady: “
Prostředky by měly být úměrné cíli; osoby, od jejichž činnosti se očekává dosažení nějakého cíle, by k tomu měly mít náležité prostředky. … Musíme rozšířit dosah zákonů federální vlády na jednotlivé občany Ameriky … Je nemoudré a nebezpečné upírat federální vládě neomezenou moc v záležitostech, které jsou jí svěřeny. … Nesmyslné by bylo svěřit vládě řízení životně důležitých národních zájmů, aniž bychom jí zároveň svěřili moc, která je pro náležité a účinné řízení nepostradatelná.” Tyto zásady sehrají svou roli i při vývoji Evropské unie.
Dosud jsme se poněkud podrobněji zabývali Konfederací; to proto, že v následujících kapitolách se k ní už nebudeme vracet. Nyní přejděme k roku 1787, kdy vznikla dosud platná Ústava USA.
Nespokojenost s Konfederací vedla ke svolání ústavodárného shromáždění, které připravilo návrh Ústavy. Návrh schválil dosavadní Kongres a poté se čekalo na schválení pro tuto příležitost zvolenými konventy států. Opět se tu tedy objevuje dualismus ústavy a mezinárodní smlouvy; mezinárodněprávní prvek však je oslaben. Za prvé tím, že Ústava přímo předepisuje způsob schválení prostřednictvím konventů, čímž obchází řádné orgány států. Za druhé zněním preambule – “My, lid Spojených států …”, což ostatně souvisí se závěrem z minulé věty; schvaloval americký lid prostřednictvím zvláštních konventů, nikoli státy prostřednictvím zákonodárných sborů. Odchylkou od procesu přijímání Článků je i požadavek schválení v pouhých devíti státech, nikoli jednomyslně všemi státy. Tomu odpovídá i v ústavě zakotvený proces budoucího přijímání ústavních dodatků; zatímco ke změně Článků byl nutný jednomyslný souhlas států, k dodnes užívanému přijetí ústavních dodatků vede složitější proces, vyžadující vždy schválení ve třech čtvrtinách států.
Přijetím Ústavy se Spojené státy staly federací. Federální moc se stala nezávislou na jednotlivých státech; k výkonu svých pravomocí obdržela dostatek vlastních prostředků. Federální zákony vydané v mezích federální kompetence se staly závaznými pro všechny státy i jejich občany. Státy definitivně ztratily svou suverenitu v mezinárodních vztazích – nesmějí uzavírat žádné mezistátní smlouvy, zatímco podle Článků mohly – třebaže jen se souhlasem Kongresu – takové smlouvy uzavírat. Detailněji se povahou Spojených států budeme zabývat v následujících kapitolách.

3. Evropská unie a její vznik

Dříve než se začneme věnovat vzniku Evropské unie, učiním terminologickou poznámku. Termín Evropská unie přinesla až Maastrichtská smlouva v roce 1992, která Evropskou unii založila. Evropská unie samotná nemá právní subjektivitu (moje pozn.: tu jí má přinést Lisabonská smlouva); tu mají tři Evropská společenství vzniklá v 50. letech. Bylo by tedy přesnější mluvit o institucionálním vyjádření evropské integrace jako o Evropských společenstvích. Termín Evropská unie je však natolik rozšířený, že jej budu používat obecně k popisu evropské integrace. O Evropských společenstvích budu hovořit pouze tam, kde se problém přímo jich jako institucí.
Roku 1951 podepsali zástupci šesti států v Paříži smlouvu o založení Evropského společenství uhlí a oceli, roku 1957 pak byly Římskými smlouvami založeny Evropské společenství pro atomovou energii (EURATOM) a zejména Evropské hospodářské společenství (EHS). Od roku 1967 mají tato tři společenství společné orgány a souhrnné označení Evropské společenství (ES). Roku 1992 byla v Maastrichtu již dvanácti státy podepsána Smlouva o Evropské unii (EU); Evropská unie pak vznikla roku 1993. V roce 1997 Amsterodamská smlouva změnila a doplnila obě klíčové smlouvy – Smlouvu o EHS (ES) a Smlouvu o EU. Při rozboru povahy Evropské unie budeme vycházet především z těchto dvou smluv ve znění Amsterodamské smlouvy.
Jak vidíme, Evropská společenství i Evropská unie vznikly na základě mezinárodních smluv. Věnujme se nyní Smlouvě o EHS. Touto smlouvou se zakládá Společenství. Úkolem Společenství bylo zejména vytvoření společného trhu. Smlouva byla uzavřena prostřednictvím zplnomocněných zástupců a měla být ratifikována všemi (šesti) státy “v souladu s jejich příslušnými ústavními předpisy”. Smlouva se uzavírá na dobu neurčitou. Potud tato smlouva odpovídá podobným smlouvám zakládajícím mezinárodní organizace. Některá ustanovení však poukazují na zvláštní charakter Společenství. Nejvýznamnější z nich je v čl. 249 (189), podle kterého orgány ES vydávají nařízení: “Nařízení má obecnou závaznost. Je závazné ve všech svých částech a bezprostředně použitelné v každém členském státě.” Evropský soudní dvůr z tohoto ustanovení vyvodil, že vznikl autonomní právní řád ES, závazný i pro členské státy, a že se tedy členské státy vzdaly části suverenity ve prospěch orgánů ES. Pravomoc orgánů ES je však limitována rozsahem kompetencí, jež jim byly v jednotlivých oblastech svěřeny.
Vedle systému komunitárního práva, který má popsanou zvláštní povahu, vznikl Maastrichtskou smlouvou o Evropské unii systém unijního práva. Maastrichtská smlouva rozšířila evropskou integraci do dalších oblastí mimo hospodářskou spolupráci, zejména na poli společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Hlavním rozdílem je zde (tj. na poli společné zahraniční a bezpečnostní politiky) zásada jednomyslnosti, která v oblasti komunitárního práva (tj. práva v oblasti hospodářské, založeného staršími smluvami) neplatí. Tím má systém unijního práva blíže k mezinárodnímu právu, založenému na zásadě svrchovanosti států.
Shrneme-li způsob vzniku Evropské unie, docházíme ke dvěma závěrům. Za prvé – federativní prvky nalézáme pouze v oblasti komunitárního práva (zatím). Za druhé – existence těchto federativních prvků byla dovozena soudním výkladem ze znění mezinárodní smlouvy.
Naproti tomu způsob vzniku Ústavy USA i její znění nás přesvědčují o záměru Američanů vytvořit federální stát a přenést na něj některé kompetence členských států už od počátku. Kompetencemi obou Unií se budeme zabývat v následující kapitole.

4. Pravomoci

V této kapitole se budeme zabývat pravomocemi centrálních orgánů; nejde však o jejich výčet, nýbrž o jejich konstrukci. Otázkou bude, podle jakého systému jsou centru pravomoci přidělovány. Než se začnu zabývat výčtem pravomocí federálních orgánů v USA a orgánů EU, připomínám důležitou zásadu americké Ústavy – prostředky mají být úměrné cíli. Podle této zásady je každý úkol federální moci doprovozen potřebnou pravomocí a prostředky.
Federální vládě (ať už Kongresu nebo prezidentovi) přísluší rozhodovat o válce a míru a vést zahraniční politiku. Tomu odpovídá právo Kongresu povolávat a vydržovat vojsko, pečovat o svolávání domobrany atd. Prezident může uzavírat mezinárodní smlouvy, jmenuje vyslance a je vrchním velitelem vojska. Současně státy mají v zásadě zakázáno zřizovat vojsko v době míru, uzavírat smlouvy nebo vstupovat do války bez souhlasu Kongresu.
Kongres řídí obchod s cizími státy i mezi státy USA. K tomu disponuje pravomocí stanovit jednotné konkurzní právo na území USA, vydávat peníze a jednotně stanovit míry a váhy. Státy mají výslovně zakázáno vydávat peníze, zavést clo, diskriminovat obchodníky.
Federální vláda má i jiné pravomoci. Obecně má Kongres pravomoc ukládat a vybírat daně, cla, dávky a poplatky a vydávat zákony nutné k uskutečňování pravomocí federální vlády.
Úprava pravomocí orgánů EU podle Smlouvy o založení EHS (ES) a Smlouvy o Evropské unii je mnohem složitější a volnější (méně přesná). Proto se zaměříme pouze na základní principy a ustanovení. Pro stanovení působnosti ES je klíčový čl. 5 (3b) Smlouvy: “Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených. V oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí Společenství činnost v souladu se zásadou subsidiarity jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím. Činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této smlouvy.” Druhá věta tak vyjadřuje princip subsidiarity a třetí věta princip proporcionality. Třetí obecný princip, princip loajality, vyjadřuje čl. 10 (5) Smlouvy takto: “Členské státy učiní veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují mu plnění jeho úkolů. Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů této smlouvy.”
Velice široce je formulována pravomoc orgánů ES vydávat směrnice: “Rada vydává jednomyslně na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem a Hospodářským a sociálním výborem směrnice ke sblížení těch zákonů a jiných předpisů členských států, které mají přímý vliv na vytváření nebo fungování společného trhu.”
Ještě dále rozšiřuje působnost EU další ustanovení: “Ukáže-li se, že Společenství musí něco učinit k dosažení některého z cílů Společenství v rámci společného trhu, a tato smlouva mu k tomu neposkytuje nezbytné pravomoci, učiní Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně vhodná opatření.”
Jak vidíme, v oblasti společného trhu jsou pravomoci komunitárních orgánů velice široké a hranice těchto pravomocí velmi neostré. To kontrastuje s velice precizním, byť také širokým, vymezením pravomocí federální vlády v USA.

5. Orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní

Srovnáním orgánů EU a USA vynikne zásadní rozdíl mezi oběma celky.
A) Moc zákonodárná: Federální moc zákonodárná náleží v USA dvoukomorovému Kongresu. Členové Sněmovny reprezentantů i Senátu jsou voleni přímo v jednotlivých státech, přičemž místa ve Sněmovně reprezentantů jsou rozdělena mezi státy podle počtu obyvatel, zatímco v Senátu má každý stát dvě místa. Přijetí zákona vyžaduje souhlas Sněmovny reprezentantů i Senátu; prezident USA disponuje suspenzivním (odkladným, přehlasovatelným) vetem. Zákonodárci jsou tedy vybírání všeobecnou a přímou volbou, přičemž je zohledněna jak velikost států, tak jejich počet.
V Evropské unii je klíčovým zákonodárným orgánem Rada EU, složená ze zástupců vlád (ministrů) členských států. Evropskými “zákony” jsou nařízení, závazná a bezprostředně aplikovatelná v členských státech, a směrnice, které je stát povinen do právního řádu implementovat. Rada rozhoduje obvykle kvalifikovanou většinou téměř tří čtvrtin hlasů, přičemž hlasy jsou mezi státy rozděleny na základě kompromisu mezi paritou a počtem obyvatel (vážené hlasy). Obvykle se při rozhodování Rady vyžaduje souhlas nebo konzultace Evropského parlamentu a Evropské komise; to však nemění nic na skutečnosti, že normy EU tvoří delegáti orgánů výkonné moci členských států. Vliv občanů na personální složení vlády jejich státu je ovšem nepřímý.
Rozdíl mezi USA a EU je zřejmý. V USA zákonodárná moc patří parlamentu vzešlému z přímých voleb; naproti tomu v EU orgánu složenému ze zástupců států, vyslaných dokonce nikoli parlamentem, ale jen vládou státu.
B) Výkonná moc: Výkonná moc v USA náleží prezidentovi, volenému občany USA ve všeobecných a nepřímých volbách. Prezident jmenuje členy své vlády se souhlasem Senátu. I výkonná moc je tedy odvozena od lidu USA.
V Evropské unii náleží hlavní díl výkonné moci Evropské komisi. Jmenování Komise upravují čl. 213 a 214 Smlouvy. Komise se skládá z 20 členů. Každý stát má v Komisi nejméně jednoho a nejvýše dva zástupce. Vlády členských států společnou dohodou určí předsedu Komise; ten musí být potvrzen Evropským parlamentem. Vlády členských států pak společnou dohodou s designovaným předsedou Komise určí ostatní členy Komise; i ti musejí být potvrzeni Evropským parlamentem. Nakonec je celá Komise jmenována společnou dohodou vlád členských států. K pádu Komise vede jedině vyslovení nedůvěry Evropským parlamentem. Takové usnesení dvoutřetinovou většinou přítomných poslanců, je-li tato většina tvořena nadpoloviční většinou všech poslanců. Vidíme tedy, že se na jmenování Komise podílejí dva prvky – vlády členských států a všeobecně a přímo volený Evropský parlament, který však plní pouze negativní roli orgánu, který potvrzuje, ale nevybírá.
Ve srovnání s USA vidíme i v oblasti moci výkonné, že zatímco v USA jsou federální orgány odvozeny od lidu USA, v EU unijní orgány vycházejí daleko spíše z vůle vlád členských států.
C) Moc soudní: Společným rysem USA a EU je existence soudu poslední instance, který autoritativně řeší zejména spory mezi Unií a členskými státy. Judikatura obou soudů v minulosti přispěla k posílení centrálních institucí v Americe i v Evropě.
Soudci Nejvyššího soudu USA jsou jmenováni doživotně prezidentem USA se souhlasem Senátu.
Soudci Evropského soudního dvora jsou jmenováni společnou dohodou vlád členských států na 6 let, přičemž vždy po třech letech dojde k částečné obměně a soudce může být jmenován i opětovně.
Nelze říci, že by některý z popsaných způsobů jmenování lépe zajišťoval nezávislost soudu. Je však možné si povšimnout, že stejně jako moc zákonodárná a výkonná je v Evropské unii i moc soudní konstituována z vůle vlád členských států.

6. Postavení států

Otázka suverenity států a vůbec postavení států vůči Unii se stala předmětem soudního výkladu hned v prvních desetiletích existence jak USA, tak ES.
Nejvyšší soud USA řešil tuto otázku roku 1819 v případu McCulloch versus Maryland (moje pozn.: stát Maryland (s několika dalšími státy) se pokoušel zdanit a tím zničit Banku Spojených států, zřízenou federálním Kongresem). Nejvyšší soud tehdy konstatoval, že federální moc nevytvořily suverénní státy, ale přímo lid na oněch konventech schvalujících Ústavu. Suverenita byla Ústavou rozdělena mezi státy a federální vládu, která v rámci své omezené kompetence je nadřazená státům. Platí totiž, že Ústava a zákony, které ji provádějí, jsou nadřazené ústavám a zákonům států. Později, v roce 1824, v případu Gibbons versus Ogden (moje pozn.: provozovatel přívozu se soudil se svým konkurentem, který dostal od státu New York monopol na provozování přívozu přes řeku Hudson, jež zároveň tvořila hranici mezi státy New York a New Jersey; v původním textu jméno případu označeno chybně). Nejvyšší soud konstatoval, že pravomoc Kongresu regulovat obchod a stejně tak všechna ostatní nezadatelná práva Kongresu smějí být vykonávána v plném rozsahu a omezit je může jedině Ústava (moje pozn.: a státem New York přidělený monopol zrušil). Nejvyšší soud se tak při sporech států a federální moci postavil na stranu federální moci.
Nejdůležitější je teze, že USA vznikly přímou vůlí lidu, a nikoli tedy mezinárodní smlouvou států. S tímto faktem, podle mého názoru, souvisí i pohled na právo státu na secesi, na vystoupení z Unie. Jak víme, Američané neuznávají právo státu jednostranným aktem vystoupit z Unie; dokladem je občanská válka v letech 1861-1865 (moje pozn.: prezident Abraham Lincoln ve své nástupní řeči v březnu 1861 prohlásil, že příslušnost odtržených států (odtržení vyhlásily v únoru) k unii je věčná a že udělá, co bude moct, k jejich udržení ve federaci, válku jim však vyhlásil až poté, co vojska odtržené Konfederace napadla federální vojsko – to se stalo v dubnu). Jsem sice na pochybách, zda se tehdy nejednalo spíše o právo silnějšího, ovšem i v právu hraje faktická moc významnou roli. Učebnice státovědy označuje právo na vystoupení ze svazku za konfederativní prvek a píše: “Ústavní regulace demokratických federací rovněž neuznává právo členské jednotky na secesi.”

V Evropské unii hrál soudní výklad ještě důležitější roli. Od 60. let Evropský soudní dvůr několikrát významně zasáhl svým výkladem do otázky postavení států vůči Unii.
V rozsudku Van Gend en Loos v. Nizozemská fiskální správa (1963) Soudní dvůr dovozuje, že články Smlouvy o EHS zavazují nejen státy, ale i jejich příslušníky: “Cílem Smlouvy o založení EHS [ES] je zavést společný trh, jehož fungování se přímo dotýká občanů Společenství. Zahrnuje i to, že tato Smlouva vytváří víc než dohodu, jež by zakládala vzájemné závazky zavazující jen členské státy.” To je podepřeno řadou argumentů – preambule mluví vedle států i o národech, Smlouva vytváří orgány, které ovlivňují i občany států, občané států se podílejí na činnosti ES v Evropském parlamentu, Soudní dvůr rozhoduje o předběžných otázkách národních soudů, z čehož plyne dovolatelnost komunitárního práva u národních soudů, atd. Soudní dvůr dochází k závěru, že “Společenství vytváří nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch členské státy omezily, byť jen ve vymezených oblastech, svá suverénní práva, a jejichž subjektem nejsou jen členské státy, ale rovněž i jejich příslušníci.” K témuž závěru dochází Soudní dvůr v citovaném rozsudku Costa v. E.N.E.L. (1964). Rozsudek Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide- und Futtermittel (1970) jde ještě dál – komunitární právo (právo, jímž se řídí chod Společenství) má přednost i před ústavami států: “Jednotná působnost práva Společenství by byla ohrožena, jestliže by se při posuzování platnosti právních aktů orgánů Společenství používaly normy nebo zásady národního práva. … Proto nemůže být dotčena platnost aktu Společenství nebo jeho účinky v členském státě, i když se uplatňuje, že aktem Společenství jsou porušena základní práva zakotvená v ústavě tohoto státu a nebo strukturální principy národní ústavy.” V posudku č. 1/91 z roku 1991 Soudní dvůr shrnuje předchozí závěry mj. do tvrzení, že “Smlouva EHS – i když byla uzavřena ve formě mezinárodní smlouvy – nicméně vytváří ústavní chartu Společenství založenou na panství práva.”
Zamysleme se nakonec nad možností států z Evropské unie vystoupit. Autoři učebnice Evropské právo trvají na tom, že stát jednostranně z Evropské unie vystoupit nemůže. Dokonce se domnívají, že Evropskou unii nelze zrušit ani dohodou všech států. Argumentují přitom podpisem smluv na dobu neurčitou, záměrem států vytvořit trvalou hospodářskou unii a neexistencí důvodů pro vystoupení z EU i pro její zrušení. EU je totiž zjevně prospěšná všem zúčastněným státům a zároveň rozsáhlé závazky vzájemné pomoci státům zaručují, že jejich problémy mohou být řešeny v rámci EU. K tomuto názoru mám dvě poznámky. Za prvé – i přes významné nadnárodní prvky zůstávají zakládací smlouvy ES a EU pouhými mezinárodními smlouvami. Domnívám se, že je nepřijatelný výklad, podle kterého se jakýkoli signatář smlouvy navždy zbavuje práva smlouvu vypovědět. Za druhé – již v případě USA jsem upozornil na faktor faktické moci, který ovlivňuje právo. Rozšiřující výklad Smlouvy Evropským soudním dvorem v 60. letech byl jistě ovlivněn vůlí států prohlubovat integraci. Avšak v případě úvahy o vystoupení členského státu z EU je třeba vidět, že EU dosud nedisponuje ani vlastními silovými prostředky ani přesvědčeností veřejného mínění o nemožnosti z EU vystoupit. Síla i veřejné mínění by patrně stály na straně vystupujícího státu, a tak si neumím představit, jak by EU mohla odhodlání státu k vystoupení zabránit.
Americká a evropská integrace tedy vykazují ve výsledku jisté společné rysy – existenci autonomního právního řádu, který je v určitých otázkách nadřazený právním řádům jednotlivých států, a s tímto rysem související přenos části suverenity na Unii – liší se však proces, jímž se k tomuto výsledku dospělo: v USA přijetím Ústavy, v Evropě sporným soudním výkladem z pouhé mezinárodní smlouvy.

7. Shrnutí

Poté, co jsme postavili vedle sebe několik charakteristických znaků Spojených států a Evropské unie, můžeme shrnout naše poznatky a učinit závěr.
Společné rysy USA a EU můžeme vidět ve výsledku. V obou případech bezpochyby došlo k integraci států do nadnárodního celku. I když je americká integrace mnohem hlubší, i v Evropské unii platí, že byl vytvořen autonomní právní řád na nadnárodní úrovni a že si Unie osobuje některá suverénní práva na úkor členských států. Projevem tohoto přenosu části suverenity je právo orgánů EU vydávat nařízení, která se bezprostředně vztahují na občany a obyvatele členských států (analogie zákonodárné moci Kongresu).
Odlišná je však legitimita popsaného výsledku. Okruhy problémů jsou tři:
1. Legitimita vzniku Unie a přenosu části suverenity států na ni: Federální moc v USA byla konstituována ústavou, schválenou zvláštními, pro tuto příležitost přímo volenými orgány. Z Ústavy USA jasně plyne záměr vytvořit federaci a přenést část suverenity ze států na Unii; tento záměr podpořil prostřednictvím svých zástupců lid USA v jednotlivých státech. Naproti tomu pravomoc zejména ES, ale i EU, vyplývá z pouhé mezinárodní smlouvy, z jejíž dikce není zcela zřejmý záměr států přenést na Unii část své svrchovanosti, navíc nevratně. Závěr o přenosu části suverenity je výsledkem soudního výkladu; vůle lidu ani států k přenosu části suverenity nebyla výslovně formulována. To ovšem zpochybňuje legitimitu tohoto přenosu.
2. Problém vymezení okruhu pravomocí: Pravomoci federální vlády v USA jsou vymezeny mnohem přesněji než pravomoci orgánů EU. Některá ustanovení Smlouvy o založení ES dokonce umožňují orgánům EU překročit vlastní stanovený okruh kompetencí na základě úvahy, že je to nezbytné. Vymezení kompetencí orgánů EU je tak neurčité, že umožňuje takřka libovolné rozšiřování pomocí výkladu.
3. Demokratická legitimita orgánů Unie: Porovnáme-li hlavní zákonodárné a výkonné orgány USA a EU, musíme konstatovat, že je tu výrazný rozdíl. Kongres i prezident USA jsou voleni ve všeobecných volbách přímo nebo téměř přímo lidem USA. Avšak orgány EU jsou buď přímo tvořeny zástupci vlád členských států, nebo dohodou těchto vlád jmenovány. Vůle lidu EU je tak vyjadřována značně nepřímo. Lid států volí národní parlamenty, ty vyslovují důvěru vládám a teprve tyto vlády mají rozhodující vliv na sestavení orgánů EU. U prosté mezinárodní organizace by to nevadilo, avšak u nadnárodního celku, který si osobuje výkon suverénních práv, se jedná o závažný nedostatek demokratické legitimity.

Ačkoli jsem to neměl původně v úmyslu, přece jen na závěr připojím svou poznámku. Autor článku pochopitelně nemínil kritizovat Evropskou unii, že špatně a nedostatečně naplňuje zásady federalizmu; to by ani nešlo, jelikož EU není federací a podle záměru jejích tvůrců ani nemá být, což v textu je dostatečně popsáno. Po přečtení textu nicméně musí vyvstat otázka, jak se Evropa má postavit k (už dost staré) myšlence evropské federace: má ji ignorovat a nadále pokračovat cestou mezinárodní organizace zdánlivě suverénních států nebo má s dosavadní praxí skoncovat a založit skutečnou federaci? (A ještě jedna otázka, kterou více nehodlám rozvádět, ač text může v tomto naznačit: lze k federaci, pokud padne toto rozhodnutí, dojít prostým pokračováním dosavadního postupu, tj. takzvaným prohlubováním integrace?) Nevím, co bylo cílem autora textu, ale aspoň na mě text činí dojem (kterému jsem ale, přiznávám, dopomohl já zvýrazněním určitých částí textu), že jeho záměrem bylo (uvedením zcela nepochybných a pravdivých faktů) poukázat na závažné vady v konstrukci dosavadních evropských institucí. Mnoho (ne-li rovnou většina) občanů členských států EU jaksi instinktivně brání své národní státy proti Evropské unii a v případném vzniku jakéhokoli evropského státu vidí ohrožení demokracie a odsunutí rozhodování mimo dosah lidí kamsi do nekontrolovatelné dálky; mají pocit, že ve svém „malém“ národním státě mají problémy a politiky, kteří o nich rozhodují, pěkně pod dohledem, kdežto ve velké EU by se rozhodovalo bez nich. Asi instinktivně na základě této úvahy podporuje mnoho Evropanů mezistátní princip (a v tomto smyslu se vyjadřují i někteří právníci). Ale jak ukazuje tento článek, s úrovní demokracie má mnohem větší problémy mezistátní a mezivládní organizace Evropské unie než federální Spojené státy americké; v USA mají občané ústřední orgány pod větší kontrolou než v Evropské unii. K tomu připravuju další článek, tentokrát překlad anglicky psaného textu, který nedemokratičnost Evropské unie kritizuje zcela otevřeně a zároveň zmiňuje některé problémy, které stojí vytvoření evropské federace v cestě.