Změny krajů dnešních a z roku 1949

Jak dlouho trvalo dříve a jak bude trvat dnes změna jednou ustavených krajů?

Není celkem žádné tajemství, že současné krajské uspořádání ČR se velice nápadně podobá krajům vytvořeným komunisty v roce 1949. Právě toto srovnání mě přivedlo k jedné úvaze. Kraje zvané někdy „gottwaldovské“ byly zřízeny 1. ledna 1949. O účelu vytvoření těchto krajů toho bylo napsáno dost, to opakovat nebudu. Nicméně po určité době se ukázalo, že tyto nové kraje jsou spíš na obtíž, a tak vláda v dubnu 1960 rozhodla o jejich reorganizaci a snížení jejich počtu; toto rozhodnutí bylo realizováno na podzim téhož roku. Změnu (pouze na území Moravy) symbolicky znázorňuje první obrázek.

Mezi zavedením prvních krajů a jejich reorganizací tedy uplynulo jedenáct roků, nebo taky jinými slovy jedenáct roků trvalo mocipánům, než jim došlo, že v roce 1949 udělali špatné rozhodnutí.
No a teď to srovnejme se současností. Dnešní (třetí) kraje byly vytvořeny zákonem z roku 1997, ale zákon byl uveden do praxe až od 1. ledna 2000. Druhý obrázek symbolicky znázorňuje uplynutí stejné doby jedenácti roků (jako v období 1949-1960).

K jakým změnám došlo za jedenáct roků tentokrát? Jak ukazuje mapka, mírně se změnily hranice mezi ostravským a olomouckým a mezi brněnským a jihlavským krajem a některé kraje byly přejmenovány. To jsou jediné změny, které jedenáct roků fungování krajů po roce 2000 přineslo.
Obě mapky tedy vybízejí k úvaze: Jak je možné, že dnešní kraje, téměř totožné s kraji z roku 1949, přetrvávají na rozdíl od nich stále nezměněné? Možnosti, jak to vysvětlit, jsou dvě: buď dnešní kraje na rozdíl od těch z roku 1949 (ačkoli vypadají skoro stejně) opravdu fungují, nebo se rovněž po jedenácti letech ukázalo, že nefungují, ale dnes na rozdíl od roku 1960 nikdo nemá odvahu to veřejně přiznat. Nevím jistě, která z obou možností je ta správná, ale pokud už se dnes (v zákulisí) dospělo k přesvědčení o neudržitelnosti současného stavu, bude jakoukoli změnu prosadit těžší než v roce 1960, protože tehdy se vládnoucí moc nikoho neptala, zatímco dnes proti snahám cokoli podstatného změnit nasadí své těžké kalibry rozmanité místní zájmy. V první řadě odpůrců jakékoli změny nepochybně budou ze zřejmých důvodů představitelé krajských měst a zejména Jihlavy – tito totiž vědí, že v jejich zájmu je zakonzervování a nehybnost současného uspořádaní, neboť v případě prosazení jakýchkoli podstatných změn by právě jejich kraj jako první „šel přes palubu“. U tohoto mě napadlo srovnání s vůdci bývalé Německé demokratické republiky, kteří v rámci „socialistické soustavy“ patřili k těm nejkonzervativnějším, odmítali jakékoli změny v ideologii a jí podřízené praxi a v době Gorbačovovy přestavby byli „papežštější než papež“, a to všechno protože si velmi dobře uvědomovali, že se u moci ve svém vlastním státě udrží jen tehdy, pokud se nic nezmění na poválečném rozdělení Evropy a jejím ideologickém zdůvodnění (rok 1990 dal nakonec jejich obavám za pravdu). Představitelům jihlavského kraje tedy nezbývá nic jiného než se tvářit, že dnešní kraje jsou to nejpřirozenější, co na světě může existovat, a že jejich kraj je stejně tak přirozený celek, který funguje výborně. Přitom je docela známo, že právě s vytvořením jihlavského kraje projevovali ti, kteří do něj byli rozhodnutím shora zařazeni, ze všech krajů největší nespokojenost, ale už méně známo je, že významným motivem jeho přejmenování na kraj Vysočina bylo vypuštění jména neoblíbeného krajského města z jeho názvu, aby tolik své nedobrovolné „poddané“ nedráždilo (nepřímo to v rozhovorech potvrdil i tehdejší první hejtman František Dohnal).
V souvislosti s tím a už také při pohledu na druhou mapku mě napadlo, že bych se mohl podívat na to, nakolik se některé obce odmítly smířit s tím, do jakého kraje byly zařazeny a dožadovaly se změny. Asi jsem nebyl schopen podchytit vše, konkrétní výčet obcí, které usilovaly o přeřazení do jiného kraje jsem našel v jednom přípravném materiálu vlády ČR z roku 2000 (a další potom z roku 2004). Pro přehlednost (je to lepší, než je vyjmenovávat) jsem dotyčné obce zanesl do následující mapy. Červeně jsou v nich znázorněny obce, které formou oficiální žádosti usilovaly o přesun do jiného kraje (šipka znázorňuje cílový požadovaný kraj), zeleně jsou pak znázorněny obce, kterým se jejich požadavek splnil, ať v roce 2000 nebo 2004. Těch obcí označených červeně je znatelně víc, jejich snahy o přesun do jiného kraje jim totiž byly rozmlouvány jak ze strany státních úředníků a politiků (jejich motivace byla jasná – obce jim narušovaly to, co jim ze své vrchnostenské vůle naordinovali), tak ze strany nových krajských administrativ (jejich motivace byla rovněž jasná – kdyby nechaly obce si svobodně vybrat, z některých krajů by potom taky moc nemuselo zůstat); a některé obce se nechaly přemluvit a svou snahu o „přestěhování“ vzdaly. Uspěly tak jen obce, které zůstaly neústupné a trvaly přes nátlak na svém.

(Technická poznámka: obrázek se kvůli omezené šířce textového rámce jeví ze stran zdeformovaný; pokud na něj kliknete pravým tlačítkem myši a zvolíte volbu „Zobrazit obrázek“ zcela nahoře v menu, které se objeví, zobrazí se obrázek (samostatně v okně) ve správných rozměrech.)
Jak ukazuje mapka, nejčastěji měly „zaječí úmysly“ obce zařazené do kraje jihlavského. Jediný, kdo naopak usiloval o přiřazení k jihlavskému kraji, byly Dačice a několik obcí z jejich okolí a mapka tak vlastně ukazuje, jak špatně byl tento kraj vytvořen – území, která mají spádovost jinam, byla zařazena pod Jihlavu, zatímco ta, která naopak mají přirozenou spádovost k Jihlavě, k jejímu kraji přiřazena nebyla. Na internetu jsem našel odkaz na bakalářskou práci Regionální identita a změna krajských hranic, vypracovanou v roce 2011 (tedy právě v roce jedenáctého výročí existence současných krajů, jak jsem o tom psal výše) na Masarykově univerzitě a v té práci (převážně se zabývá pouze obcemi na Pernštejnsku) je i několik výroků poslanců, senátorů či představitelů ministerstev z projednávání zákona o změně krajských hranic v roce 2004, když o přiřazení k Jihomoravskému a Olomouckému kraji usilovaly právě ty obce na mapě znázorněné zeleně (jakoukoli změnu krajských hranic musí schválit parlament a vláda a prezident (ti všichni mají co do činění s přijímáním libovolného zákona), poněvadž s tou samosprávou občanů, za jejíž ztělesnění jsou kraje vydávány, se to nesmí přehánět). V práci ocitované výroky opravdu stojí za pozornost. Josef Postránecký, náměstek ministra vnitra po veřejnou správu při projednávání zákona pronesl: „S vládní předlohou vyslovili z dotčených krajů souhlas kraj Jihomoravský, Olomoucký a Moravskoslezský, naopak zásadní nesouhlas byl vysloven krajem Vysočina.“ Tím jen potvrdil, že představitelé Jihlavy budou tvrdě proti jakýmkoli změnám hranic svého kraje. Ještě pamětihodnější je však část projevu senátora Josefa Novotného, která o spokojenosti obcí s krajem Vysočina vypovídá mnohem víc než nesouhlas Jihlavy kohokoli z kraje pustit jinam: „A vrátil bych se ještě k té úplně prehistorii. Ta prehistorie, proč je to v okrese Žďár a proč to není nikde jinde. Je to můj senátní obvod, to jsem měl říci úvodem. Prosím vás, prehistorický důvod je ten, že paní Strecková, náměstkyně ministra vnitra přišla před šesti lety do JKP Žďár a 196 starostům okresu Žďár řekla větu, téměř ji budu citovat, ano, můžete si říci, kam chcete patřit. Prostým zákonem se to upraví. Stačí, když vyjádříte svou vůli. Tehdy tři čtvrtiny okresu Žďár se rozhodlo usnesením zastupitelstev, že chtějí přejít pod jejich původní Jihomoravský kraj a já zde musím říci a zopakovat, že skutečně celý okres Žďár je Jihomoravský kraj a ta spádovost je tam neoddiskutovatelná. Spádovost na Jihlavu není. Ale o tom není reforma. Takže 143 obcí řeklo ano, Žďár nad Sázavou, Nové Město na Moravě, celé Bystřicko kompletně řeklo ano, chceme k Brnu, když si to můžeme přát, proč bychom si to nepřáli. To zděšení, které to vyvolalo, že tady byl ústavní zákon a co teď s tím, vedlo k tomu, že se to oddalovalo, že v dalších dotazovacích dopisech, v dalším kole jich bylo 43, těch obcí a teď jich zbylo 24.“ Myslím, že není třeba to blíže komentovat. Kdyby k jihlavskému kraji měly patřit jen obce, které by si to opravdu přály, omezil by se ten kraj jen na okres Jihlava, jak byl vytvořen v roce 1960, a území Dačicka k tomu (tedy asi v takovém rozsahu, jaký měl v rámci Moravy jihlavský kraj v 18. století (např. na této mapě („circulus Iglaviensis“)).
Autor jmenované bakalářské práce v jiné její části připomněl, že odstředivé tendence v jihlavském kraji projevovaly též oblasti Bítešska, Velkomezeříčska a další oblasti, které bohužel nejmenoval. Tyto dvě oblasti a k tomu zmíněné Žďársko, Novoměstsko a Bystřicko jsem dohromady šrafovaně zaznačil do mapky výše, aby bylo vidět, jak rozsáhlé území v počátcích jihlavského kraje usilovalo o jeho opuštění, bez ohledu na to, že jejich obce pak už o přeřazení do jiného kraje cestou ústavního zákona nežádaly (protože by bylo nerealistické očekávat, že parlament a vláda dovolí faktický zánik kraje Vysočina, který by po splnění jejich požadavku logicky nastal). Potom je ještě vyšrafováno menší území na západě kraje Vysočina, jde o obce kolem Ledče nad Sázavou, které letos (2012) vyjádřily přání přesunout se do Středočeského kraje (avšak oficiální požadavek ještě nepředložily). Poslední a nejmenší šrafované území je pak na severu Zlínského kraje – Valašské Meziříčí uvažovalo v prvním období existence krajů o přechodu k olomouckému kraji. Šrafovaně jsou tedy v mapě vyznačena všechna území (o kterých vím), která měla v úmyslu změnit své krajské zařazení dané příkazem shora, ale nedošla ve své snaze až k podání oficiální žádosti, kterou by se zabýval parlament a vláda.
Zbývá ještě vysvětlit červenou obrysovou čáru v prostoru Moravskotřebovska. Obce této oblasti totiž v roce 2000 žádaly, aby byl znovu vytvořen okres Moravská Třebová, jak existoval do roku 1960 (jeho severní a západní hranici znázorňuje právě ta červená čára), a ten aby byl připojen buď k olomouckému nebo brněnskému kraji; proto odtud směřují dvě (červené – žádost nebyla vyslyšena) šipky.
Vrátím se ještě k jihlavskému kraji. Poměrně velkému počtu obcí na hranicích jihlavského a brněnského kraje nespokojených se svým zařazením se nelze moc divit. Na mapu jsem modře čárkovaně zanesl hranici mezi jihlavským a brněnským krajem mezi roky 1949 a 1960 (ohledně hranic všech krajů odkazuju na starší text Kraje 1949 a 1997) a je vidět, že dnešní jihlavský kraj sahá dál na východ směrem k Brnu, než kam sahala východní hranice jihlavského kraje po roce 1949 (tehdejší jihlavský kraj byl mimochodem menší i směrem na západ). Dnešní kraj Vysočina je prostě příliš velký a zejména na východě zahrnuje území, které má jednoznačně vazby jinam než k Jihlavě. Ostatně kdyby hranice mezi jihlavským a brněnským krajem měla být tam, kde leží předěl vlivu obou krajských měst, musela by být východní hranice dnešního kraje Vysočina ještě (mnohem) západněji od východní hranice z roku 1949.
V kraji Vysočina je potom ještě malé území vyznačené modře s modrou šipkou oběma směry. Jedná se o pět obcí západně od Pelhřimova, které dokonce v roce 2000 požadovaly zrušení jihlavského kraje a přičlenění jeho českých okresů k některému českému kraji a moravských okresů k moravskému kraji. Jak je vidět z touhy mnoha obcí i celých velkých oblastí dostat se pryč z kraje Vysočina, byl to nejrozumnější návrh, který byl ohledně jihlavského kraje předložen. Dotčených pět obcí jej však mohlo předložit jen proto, že netušily, že nedotknutelná existence jihlavského kraje byla (a stále jistě je) zaručena vyšším politickým zájmem. Nemůžu citovat z žádné odborné publikace nebo oficiálního vládního dokumentu, protože tyto tiskoviny se tváří, že při rozhodování o vzniku krajů byla brána v potaz výhradně přísně odborná hlediska, ale neoficiálně se šíří různé zvěsti o tom, jakou významnou roli hrály různé neodborné zájmy. Asi je něco pravdy i na řečích o tom, jak si příslušný kraj (nejen jihlavský) vydupal ten který místní politik s dobrými kontakty v centru, hlavní motiv vzniku krajů v jejich dnešní podobě však zřejmě vystihl v jedné internetové diskusi člověk zasvěcený do toho, co se v zákulisí před více než desetiletím dělo: Současné kraje vznikly na politickou objednávku, kdy zadáním bylo: „Nesmí dojít k obnově zemí“. Nejsou ani velikostně (např. Karlovarský má jen 308 000 obyvatel) ani ekonomicky srovnatelné. Vznikly v zoufalé snaze odborné komise splnit nesplnitelné. Proto byly za základ návrhu použity mazoregiony (dříve označované jako městské regionální aglomerace). Problém tohoto řešení je, že mazoregiony jsou nejen různě velké, ale především pokrývají jen mírně nadpoloviční část území ČR. Zbytek území (cca 44%) byl volně začleňován do krajů podle hesla: „tomu dala tomu ne“. Přesto, k údivu pánů politiků, vyšla opět přibližně zemská hranice jako dělicí čára mezi českými a moravskými kraji. Následně pan Kalvoda, tehdejší předseda ODA, který byl pověřencem vlády pro samosprávu, vydal příkaz odborné komisi vytvořit kraj Vysočina. Toto řešení bylo nakonec i přijato. Vysočina je podle všech zákonitostí územní správy nesmysl nad nesmysly, ale pan Kalvoda si řešení pochvaloval slovy: „Konečně jsme navždy zarazili snahy moravských separatistů“. Tyto drobností vím, protože jsem se tehdy za Terplan v Brně účastnil některých oponentních jednání s odbornou komisí připravující návrhy pro vládu. (Zcela na okraj musím poznamenat, že Jan Kalvoda byl poněkud naivní ve své představě, jak zarazit nevhodné smýšlení, a také mám postřeh, že proti „slezskému separatismu“ ani jeho ani nikoho jiného nikdy nenapadlo cokoli činit). Z právě uvedeného dlouhého citátu by vyplývalo, že současným krajům byla dána do vínku stejná vadnost jako krajům v roce 1949, ale dnešní politická moc na rozdíl od té přes půlstoletí staré nemá odvahu přiznat chybu (bez ohledu na to, že komunistická náprava z roku 1960 taky nebyla dvakrát kvalitní a hlavně se ideologicky od té z roku 1949 příliš nelišila) – a pokud je pravda, že hlavním motivem vzniku současných krajů bylo zabránit vzniku autonomní moravské země (o českou zemi se nikdy nejednalo, ta je (pokud jde o smýšlení lidí) fakticky totožná s celou Českou republikou), pak ani chybu přiznat nesmí, protože se jedná o jednu z nejzásadnějších otázek politického uspořádání České republiky (spolu s otázkou ideologické nedotknutelnosti zvoleného způsobu ekonomického a sociálního vývoje po roce 1989).
Poněkud mimo hlavní téma tohoto článku, jímž má být srovnání krajů dnešních a těch z roku 1949, respektive srovnání doby, po jejímž uplynutí vládnoucí moc přiznala či nepřiznala, že se vytvoření krajů nepovedlo, připojuju ještě jednu věc týkající se současných krajů. V roce 1997 navrhla skupina poslanců v čele s Miroslavem Sládkem (upřímnosti republikánského zájmu o Moravu jsem nikdy nevěřil, ale to je jiná věc) návrh zákona o členění České republiky na tři země, Českou, Moravskoslezskou a Prahu. K tomuto návrhu se vyjádřila tehdejší (Klausova) vláda (podle ústavy na to má nárok) a vydala nesouhlasné usnesení, v němž se mimo jiné praví toto: Předložený návrh ústavního zákona předpokládá vytvoření tří zemí, kterými by byly Země Praha, Země Česká a Země Moravskoslezská. V návrhu ovšem není nikterak zdůvodněno, proč je navrhováno vytvoření právě tří zemí. Z hlediska rozlohy a povahy jednotlivých zemí je navíc návrh značně nevyvážený. Zvolené členění v jistém smyslu odráží správní uspořádání, které existovalo v Republice československé po roce 1927, resp. na našem území v rámci Rakousko – Uherska před rokem 1918. Toto členění mělo ve své době historické a politické důvody, které ovšem již pominuly a návrat k takovémuto uspořádání se v současné době nejeví jako přínosný a žádoucí. Vyšší územní samosprávné celky, jejichž existence se předpokládá v hlavě sedmé Ústavy České republiky (dále jen “Ústava”), nemohou mít, jak by z návrhu mohlo vyplývat, povahu státoprávní (tedy spolkových zemí), neboť by to bylo v rozporu s Čl. 11 Ústavy, podle kterého území České republiky tvoří nedílný celek. Jejich charakter může být tudíž toliko administrativně právní, kdy je jakýkoliv podíl na uskutečňování státní svrchovanosti vyloučen. Vytvoření takto rozsáhlých celků by navíc bylo v rozporu se snahou o co největší přiblížení výkonu veřejné správy občanům a nepřispělo by ani k řešení těch místních záležitostí, které přesahují možnosti obcí a měly by být vyhrazeny vyšší úrovni samosprávy.
…
Podle Čl. 2 předloženého návrhu ústavního zákona by bylo možné měnit území zemí pouze ústavním zákonem. Takováto forma se však jeví jako nepřiměřená s ohledem na to, že ústavního zákona se vyžaduje podle Čl. 11 Ústavy ke změně hranic státu jako celku. Změna státní hranice by tak byla postavena naroveň změně hranic autonomních jednotek v rámci státu. V této souvislosti je třeba si zároveň uvědomit, že by tomuto režimu podléhaly jakékoliv, byť jen minimální změny, jež by pak byly, s ohledem na rigiditu ústavních zákonů, velmi těžko proveditelné. Lze soudit, že pro úpravu takovýchto otázek není, i s ohledem na předpokládaný obsah a rozsah našeho ústavního pořádku, forma ústavního zákona vhodná.
Jestliže jsme se výše v neoficiálním sdělení dočetli, že politický úkol byl nedopustit obnovení zemí (přesněji moravské země), byly všechny uvedené důvody, jimiž vláda zdůvodňovala svůj nesouhlas s návrhem zákona, pouze alibistické zastírací záminky (například že podle návrhu republikánů by se hranice zemí mohly měnit jen ústavním zákonem, což je podle vlády příliš na takovou drobnost, dnes však je nutné přijetí ústavního zákona pro přejmenování krajů, což je prkotina ještě větší, to však současným vládám nevadí). Je například otázka, nakolik se zavedením krajů výkon veřejné správy přiblížil občanům (cítí občané kraje jako sobě blízké?), a rovněž je na místě se ptát, zda není pouze přání vlády, aby historické a politické důvody pro existenci zemí už pominuly. V každém případě je užitečné uvedenou argumentaci znát, neboť se dá považovat za pravděpodobné, že v případě nutnosti by jakákoli dnešní vláda užila velmi podobnou argumentaci opět. Jejím jádrem je tvrzení, že Česká republika je unitární stát („tvoří nedílný celek“), avšak zavedení zemí by tuto unitárnost narušilo (to je určitě pravda, pokud by moravská země měla mít pravomoci typické pro spolkovou zemi německého typu, nikoli být pouhým územně zvětšeným, celou Moravu pojímajícím územním celkem typu dnešních krajů). Zdá se, že v otázce obnovení široké autonomie Moravy (slova „zemské zřízení“ je vždy třeba chápat takto) je česká politická scéna jednotná bez ohledu na stranickou orientaci a bez jakékoli změny v průběhu času. Je to jistě v první řadě otázka mocenská, otázka kontroly celého území ČR, či spíše peněz v něm vytvářených, o něž bez pochyby jde především. Je to ale i otázka českého sebevědomí, neboť Češi (a proto na stranické příslušnosti nezáleží) se obávají, že kdyby dopustili byť jen administrativní sjednocení Moravy, nemluvě pak o třeba jen stínu samosprávy pro takovou jednotnou Moravu, vedlo by to nevyhnutelně v blízké či vzdálené budoucnosti k úplné ztrátě Moravy a omezení českého státu pouze na Čechy. Oba tyto důvody vedou k závěru, že v současné době ani blízké budoucnosti nelze očekávat v systému současných krajů jakoukoli změnu. Z výše jmenovaných důvodů, které nebude možné veřejně přiznat, bude udržován současný stav zakonzervovaný nejspíš až do nějaké velmi hluboké vnitřní krize České republiky (pravda, současná vláda na jejím přiblížení usilovně pracuje), je však otázka, zda potom nedojde k pouhému snížení počtu krajů, jak to bylo v roce 1960. To jsou však už otázky budoucího vývoje, jejž nikdo dopředu nezná. Už nyní však víme, že dnešní kraje vydrží bez změny delší dobu než ty první z roku 1949.